每經編輯｜李宇嘉    

李宇嘉 

近日，國務院常務會議確定，實施2018年到2020年3年棚改攻堅計劃，再改造各類棚戶區(qū)1500萬套，加大中央財政補助和金融、用地等支持，以改革創(chuàng)新的舉措、堅持不懈的韌勁啃下“硬骨頭”，兌現(xiàn)改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的承諾。

5月26日，在國新辦舉行的國務院政策吹風會上，住建部副部長陸克華表示，當前，住建部將重點謀劃好2018年棚改工作，盡早落實項目、資金等，確保明年棚戶區(qū)改造早安排、早開工、早見效。

近年來，貨幣化加速了棚改進程。2015年，隨著央行對國開行棚改大規(guī)模投放PSL貸款、棚改企業(yè)債及銀行“債貸綜合授信”等金融創(chuàng)新，棚改從原來的“實物安置和貨幣補償并重”模式，全面轉向效率更高的貨幣化模式。貨幣化既能推進棚改和城鎮(zhèn)化進度，還能加速居民安置，減少樓市庫存，激活基礎設施建設。

棚改近年來全面提速，這是通過“出棚進樓”改善困難群眾住房條件和補缺公共配套，也是樓市紅利的直接彰顯，更是惠及基層百姓、困難人群、三農的城鎮(zhèn)化紅利的體現(xiàn)。

近年來，傳統(tǒng)產業(yè)產能過剩，資產價格高漲，城鎮(zhèn)還有一批人無法靠自身能力改善住房條件，并獲得城鎮(zhèn)化公共服務。同時，農業(yè)產業(yè)化、規(guī)?；铀?，土地流轉和集約經營如火如荼，小城鎮(zhèn)建設在各地展開。因此，政府有責任讓樓市和城鎮(zhèn)化紅利惠及所有人群。近三年棚改提速，三四線城市煥然一新，但600多個三四線城市中，住宅區(qū)老舊、區(qū)域功能不強現(xiàn)象還很突出。

棚戶區(qū)改造，除了通過拆除危舊房、城中村等不具備當代城市和社區(qū)居住功能的房子以外，還應兼顧完善城市功能、改善城市環(huán)境。越是欠發(fā)達地區(qū)、產業(yè)落后地區(qū)，城市和微觀社區(qū)的功能越需要更新、“補欠賬”。在這些城市，或傳統(tǒng)制造業(yè)占主導、或資源能源產業(yè)占主導。產能過剩，資源或能源需求下降、價格下跌，加上年輕人口外流和老齡化嚴重，地方財政負擔很重，城市發(fā)展必須要考慮這一困境。

但是，無論是房屋拆遷及補償，還是社區(qū)公共服務配套，或補齊當代城市功能，這都是一次性巨額投入、長期回收的大型項目。如果單靠當?shù)卣粌H無法推進，還會造成債務風險。目前來看，資金來源主要有三個方面，一是中央的棚改財政補貼，這本質上是中央財政轉移支付，能夠起到“引子基金”的作用；二是政策性金融貸款，比如國開行、農發(fā)行的棚改專項貸款；三是金融創(chuàng)新工具，比如項目收益?zhèn)?ldquo;債貸組合”等大額低成本資金。

事實上，無論是政策性金融還是創(chuàng)新金融，至少要在保本的基礎上實現(xiàn)投入產出平衡。因此，投入還得靠項目本身回補。具體來說，就是將棚戶區(qū)占據(jù)的城市中心地塊和空間釋放出來，借助“招拍掛”或招商引資后獲得資金回補項目投入。據(jù)筆者調研，除三四線城市改善型需求外，近年來縣市及鎮(zhèn)村居民到周邊城市購房很活躍，占商品房銷售的40%~80%。同時，互聯(lián)網開拓了眼界，基礎設施互聯(lián)互通降低了成本，人流物流效率很高，基層百姓和農民到城市消費的意愿很強。

但是，三四線城市不僅大社區(qū)很少、公共配套非常滯后，商業(yè)服務業(yè)集中布局、城市大型公共場所（綠道、公園、廣場等）等方面的規(guī)劃也嚴重不夠，人口集聚能力不足，無法滿足城市居民及外來人群購房、消費及生活居住。如果將低效的棚戶區(qū)改造為大型商業(yè)服務業(yè)中心、大型住宅區(qū)，并加強水電氣熱路等市政設施、公共設施配給，就能夠將城市中心地塊的溢價釋放出來，這也就為棚改投入和城市公共服務（教育醫(yī)療、市政水暖、道路等）提供了可觀的現(xiàn)金流。

更重要的是，棚改修復了城市功能、改善了城市環(huán)境，傳統(tǒng)制造業(yè)、能源資源產業(yè)主導的生產型城市，也能漸進轉變?yōu)橹圃鞓I(yè)和服務業(yè)共生的生產生活型城市。進一步看，城市再造也釋放出了對人口的吸附能力，公共服務供給的邊際成本下降，城市建設的投入和產出趨于平衡，人口集聚順理成章并驅動城市內需崛起，也銜接傳統(tǒng)產業(yè)退出或轉型。

同時，棚改貨幣化也可以推廣至農村危房改造，具體做法是拆遷農民集中安置，促進小城鎮(zhèn)發(fā)展、城鎮(zhèn)間互聯(lián)互通；將散點分布的宅基地釋放出來，并整理為農耕地或牧場；被宅基地、農村建設用地分割的農地集中連片，這有利于農地流轉，農業(yè)經營產業(yè)化、規(guī)模化及小城鎮(zhèn)建設，也可為農村危房改造提供資金。

（作者為深圳市房地產研究中心研究員）